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政局展望
- 労働党政府の地球温暖化対応戦略 [2008/8/26]
労働党政府の地球温暖化対応戦略
ナオキ･マツモト･コンサルタンシー：松本直樹
地球温暖化ガス排出権取引き制度に関する、ガーノー中間答申書や政府のグリーン･ペーパー（討議書）が公表されたことに伴い、地球温暖化問題が国民の間でも一層注目を集めている。今回は政府の気候変動対応戦略や、排出権取引き制度の内容、行方について解説する。
政府の地球温暖化対応戦略
一般に環境分野においては、保守連合に比べて労働党の方が、環境保護には熱心と言える。環境保護の中でも最大のホット･イシューであるのが地球温暖化問題だが、同問題は昨年11月に実施された連邦選挙における政策争点の1つともなった。
労働党は地球温暖化問題でも一貫して積極的な姿勢を見せているが、それを強く印象付けたのが、第1次労働党政権が正式に発足した昨年の12月3日に、政府が公約通り京都議定書への批准手続きを開始したことであった（注：ハワード旧保守連合政権は議定書批准を頑なに拒否）。 また労働党政府は、温暖化ガスの豪州の削減目標値として、2050年までに、2000年時点での排出量を60％削減するとの、かなり野心的な目標を掲げており、目標達成のために労働党は、大小さまざまな合計10本の柱からなる気候変動対応戦略を公表している。
その中でも核となるのが、（1）温暖化ガス排出権取引き制度の導入、（2）再生可能エネルギー源の利用促進、そして（3）石炭燃焼のクリーン化技術の開発･普及の3つである。
上記（2）は、水力、太陽光、風力、波力、地熱、そしてバイオといった、豪州には極めて豊富にあるエネルギー源の活用促進策で（注：例えば豪州と隣国のNZには、平均的な日で、両国のエネルギー需要の25年分を賄えるほどの太陽光エネルギーが注いでいる）、労働党は、2020年までに、同エネルギー源からの発電比率を概ね20％、発電量では6万ギガワット時にするとの目標を提示している。
ただ豪州の発電量全体に占める再生可能エネルギー源の割合は、 FY2004/05時点で7.3％であったものの、実のところそのうちの7.1％分は水力発電によるもので、水力以外のエネルギー源は極めて小さな発電量に留まっているのが現状である。
ところで再生可能エネルギー源ではないものの、温暖化問題の観点からクリーンな原子力発電が世界的にも見直されているが、労働党は原子力問題全般に消極的で、原子力発電所の国内建設はもちろんのこと、産出ウランの国内濃縮化、あるいは放射性廃棄物の国内貯蔵、のすべてに強く反対している。
次に（3）は、温暖化ガスの削減技術、取り分け石炭利用火力発電所向けガス削減技術の開発、普及を指す。その背景には、第1に、豪州の発電の主体は膨大な埋蔵量を誇る石炭を燃料とした火力発電であるが（注：その比率は全発電量の8割以上）、言うまでもなく石炭は温暖化ガス集約型燃料であること、他方、第2に、石炭は豪州最大の輸出産品であり、また直接には3万人、間接的には10万人を雇用する重要産業でもあること、そして第3に、石炭は安価かつ豊富に存在するゆえに、豪州産業の国際競争力の維持には極めて重要な燃料、といった諸事情がある。そのため豪州では、将来にわたる石炭の大量利用を前提とした上で、石炭燃焼時の温暖化ガスの大気排出をいかに削減するかが、温暖化問題への重要な対応策と見なされている。
そして、クリーン化技術の中でも政府が最も注目しているのが、石炭やガスの燃焼時に発生する二酸化炭素を捕捉し、しかもそれを液化した上で地中深くに注入、貯蔵するとの技術である（CCS：Carbon Capture and Storage）。CCSの問題点はやはりコストで、取り分け捕捉段階でのコストがかなり高く、同技術の普及のためには、ほかの温暖化ガス排出源にもコストを課すこと、具体的には炭素税、もしくは後述する排出権取引き制度を導入することが不可欠となる。
ちなみに二酸化炭素ガスの捕捉、輸送、貯蔵技術が豪州で実用化するまでには、少なくとも10年以上はかかるものと予想されている。
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| 排出権取引制度緑書 |
7月に重要報告書が立て続けに公表されたことから、地球温暖化ガス排出権取引き制度の問題が一層注目を集めているが、そもそも同制度は、価格メカニズムの活用を通じて、産業、企業、一般消費者などの温暖化ガス削減インセンティブを刺激するというものである。
労働党は既に野党時代に、取引き制度の要件として、国際的制度との整合性確保、温暖化ガス削減効果の高いものであること、経済的に責任のあるものであること、コスト負担や便益の分配問題に関し公平なものであること、そして可及的速やかにスタートするものであること、の5つを掲げ、同制度に関する分析、提言を豪州国立大学の著名なエコノミストであるガーノー教授に委託している。
ガーノーは、ホーク労働党政権時代に経済担当首席首相顧問を務め、その後はホーク政権により在中国豪州大使に任命された人物である（注：実は当時の在北京豪州大使館には、外交官であったラッドが1等書記官として勤務していた）。
さてガーノーを座長とする諮問会は、7月4日に取引き制度に関する中間答申書を公表しているが、その骨子は、�，い錣罎襦崛輓無�制と取引き方式」（Cap and Trade Approach）の採用、��排出認可証（Permits）は競売（Auction）を通じた有償割当て方式、��制度の対象はできるだけ包括的なものとする、�こ徳悗悗諒篏�措置の実施、�ダ�度を監督･運営する独立した公的機関の設置、そして��2010年から2012年までを移行期間と位置付ける、などとなっている。
そして、ガーノー中間答申の公表を受け、7月16日には労働党政府が政府討議書を公表している。同討議書によると、政府はガーノー提言の�，鉢△鮑陵僉△垢覆錣素�ごとにガス排出量の総量規制値を設定した上で、売買可能なトン当たり排出認可証を有償で発行し、認可証を売買するとの方式を採用するとしている。
次に��だが、燃料費の高騰問題もあり、運輸･燃料部門を枠内に含めることの是非が議論、注目されたが、政府は、ガーノー提言と同様に同部門も規制対象に含めている。また同じくガーノー提言通りに、相当なガスの発生源ではあるものの、農業･牧畜部門については、少なくとも2015年までは制度から除外すべきとしている。結局、対象となるのは、豪州の温暖化ガス排出量の約75％を占める、合計1,000社ほどの大口排出企業で、部門としては発電、運輸･燃料、製造、廃物処理などとなる。
他方、上記�い諒篏�問題については、政府とガーノーとの間に大きな相違点が見られる。そもそも有償で排出枠を配分する場合には、いわゆる資金還流問題（Revenue Recycle Issue）、すなわち政府の吸い上げた資金が、政府によりどこに使用されるかという点が重要となる。この点に関してガーノーは、政府の歳入を3つの層への補償に充てるべき、具体的には、（ア）歳入の半分を、電気料金や燃料価格の上昇といった生活コストの増加に直面する低所得層に還付、（イ）歳入の3割を、国際競争力が阻害される温暖化ガス集約型産業に還付（注：補償がない場合、国内のセメントやアルミ精練産業等の「空洞化」が懸念される）、そして（ウ）歳入の2割を、低排出ガス技術／クリーン化技術の開発、並びに商業化のための資金に充当すべき、と提言している。
一方、ガーノーは、石炭火力発電部門を制度の枠内に含んだものの、補償の対象からは除外している。有償の排出権取引き制度の導入は、電力業界には大きなコストを強いるもので、当然のことながら同業界はガーノー提言には強く反発している。こういったガーノー提言に対して政府は、（カ）エネルギー集約型かつ輸出依存型産業に対しては、排出ガス認可枠の最大3割程度の認可証を無償供与する、（キ）燃料価格の上昇に直面する一般消費者への補償、すなわち向こう3年間にわたり、燃料物品税を低減させて価格上昇効果を相殺、そして（ク）電気･ガス料金の上昇に直面する低所得層並びに中所得層世帯への補償措置の実施、などを採用している。 寛大とも言える国民への補償策も当然で、というのも、初期の排出認可証価格を低目の1トン当たり20ドルと仮定した場合でも、排出権取引き制度の導入によって惹起される一過性のCPI上昇率は0.9％、また電気料金は16％、ガス料金などのほかの燃料費は9％上昇すると予測されているからだ。
その一方で政府は、ガーノーが強く反対した石炭火力発電所への補償も盛り込んでいる。政府のこの決定の背景には、電気料金の上昇を抑えることに加えて、発電所部門には強力な労働組合が控えていること、また州電力部門の民営化を画策するイエマNSW州労働党政府の陳情、圧力の存在、といった事情もあった。
排出権取引き制度の行方
地球温暖化問題に関する各種世論調査によると、回答者の多くは温暖化対策の必要性、また対策の一環としての排出権取引き制度の導入も支持しているし、かなりの回答者が、導入によって引き起こされる生活コストの上昇も甘受するとしている。 ところが「各論」、すなわち、より具体的なコスト増の質問になると、途端に歯切れが悪くなる。今後、排出権取引き制度の詳細が明らかとなり、その影響、例えば経済全般、雇用、生活コストへのインパクトがより認識されれば、国民の不安感、抵抗が増すのは不可避で、労働党政府としては、環境保護と国民の生活水準の保護、産業保護との間の「バランス」をいかにとるか、絶妙の手腕を要求されることとなる。
今回討議書で示唆された政府排出権取引き制度のフレームワークは、良く言えば、その「バランス」をかなり上手くとったものだが、悪く言えば、ラッド労働党政府の各種政策を特色付ける「八方美人」的なもの、あるいは「中途半端な中道路線」とも形容できよう。
ただ、いずれにせよ今回の内容が、そのままの形で政府の施策になるとは限らない点に留意する必要がある。
そもそもグリーン･ペーパーとは、一種の「観測気球」的なものであり、最終的な政府施策は、今後各層からの提言、反論などを引き続き検討した上で、また今年10月に完了予定の財務省のモデル分析の結果も踏まえた上で（注：排出権取引き制度の経済へのインパクトやコストに関する詳細な計量分析）、今年の末に排出権取引き制度の白書（ホワイト･ペーパー）として公表されることになるからだ。
さらに重要な点として、白書で明示される政府の具体的施策が、そのまま実施に移される保証もない。その理由は、「両院のネジレ現象」の存在で、上院で32議席を擁するに過ぎない与党としては、少なくとも7票を他政党か無所属議員よりかき集めない限り、排出権取引き制度の関連法案を成立させることはできないからだ。ところが政府は、極めて過激な形態の制度を主張するグリーンズとの交渉については（注：例えばグリーンズは、ガス削減を促す価格シグナルを無効にするものとして、排出企業ばかりか、燃料の一般消費者への補償措置などにも強く反対している）、無意味、あるいは非現実的として、相当に否定的である。
グリーンズの5票を否定するということは、仮に政府が家族優先党および無所属の計2人の支持を獲得したとしても、関連法案の可決は全く無理ということを意味するわけだが、実は政府が期待しているのは野党保守連合からの支持である。その野党は、確かに排出権取引き制度の導入自体については一応支持しているものの、政府とは異なって、例えば同制度の導入にしても早くて2012年ごろからとの考えで、野党との交渉も相当難航するものと予想される。
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